سوسا وب تولز - ابزار رایگان وبلاگ
................................................................. سیستم بودجه بندی بر مبنای عملکرد و تاثیر آن بر عملکرد و مسئولیت پاسخگویی دولت - حسابدار


حسابدار


سال 1395((سال اقتصاد مقاومتی ،اقدام و عمل ))

سیستم بودجه بندی بر مبنای عملکرد و تاثیر آن بر عملکرد و مسئولیت پاسخگویی دولت

نویسنده : احمد خدامی پور-مهدی زینالی    منبع : نشریه حسابرس شماره ٣٧
سیستم بودجه بندی بر مبنای عملکرد و تاثیر آن بر عملکرد و مسئولیت پاسخگویی دولت

بودجه­بندی بر مبنای عملکرد از سال 1970 در دولتهای ایالتی امریکا به عنوان یک نوآوری و ابداع  و به منظور تحول در نظام بودجه­بندی آغاز شد. کشورهای دیگری نیز این  نظام  بودجه­بندی را برگزیده­اند. الگوهای مورد استفاده میان کشورهای جهان در این زمینه یکسان نیست. هدف از پیاده­سازی این نظام چیست؟ موفقیت و نارساییهای آن چیست؟ هدف اصلی این نوشتار بررسی این موضوع است که از میان هدفهای مورد نظر برای پیاده­سازی نظام بودجه­بندی برمبنای عملکرد، کدامیک دستیافتنی است و کدامیک در اولویت قرار دارد. بررسیها نشان می­دهد که هدف پاسخگویی، مبنا و پایه قویتری برای تعیین موفقیت بودجه­بندی بر مبنای عملکرد، نسبت به تخصیص بودجه، ایجاد می­کند. همچنین اثر اجرای این سیستم بر عملکرد دولتها هم  بررسی شده است. روشن شدن این موضوع می­تواند تاثیر عمیقی بر جهتگیری، نحوه پیاده­سازی، و انتظارات از نظام بودجه­بندی بر مبنای عملکرد در ایران، که در آغاز فرایند پیاده­سازی آن هستیم، داشته باشد.

بودجه مهمترین سند مالی کشور است. براساس تعریف ماده 1 قانون محاسبات عمومی بودجه کل کشور برنامه مالی یکساله دولت است که درامدها و سایر منابع تامین اعتبار را پیشبینی می­کند و هزینه­های انجام عملیاتی را که منجر به تحقق سیاستها و هدفهای قانونی می­شود، براورد می­کند.  با توسعه وظایف دولت و افزایش سریع هزینه­های دولتی و پیوند آن با وضعیت عمومی اقتصاد کشور، کنترل مخارج اهمیت خود را از دست داد و نیاز به بهبود در سیستمهای برنامه­ریزی، کنترل و مدیریت منابع بخش عمومی مطرح شد تا تصمیمگیرندگان بتوانند دید وسیعتری پیدا کنند و اطلا‌عات  گسترده­تری در مورد نتایج عملکردها و هزینه­های اجرای فعالیتها داشته باشند. این امر موجب توجه دولتها به اقتصادی بودن، کارایی و اثربخشی منابع دولت و به عباری مدیریت مالی دولت شد. روبرو شدن با این شرایط نه تنها نیاز به بهبود روشها و رویه­های بودجه­بندی موجود برای افزایش هماهنگی در سیستم را مطرح ساخت، بلکه بُعد جدیدی برای تصمیمگیری در مدیریت و مدیریت مالی دولت ایجاد کرد و باعث ایجاد سیستم بودجه­بندی بر مبنای عملکرد برای بازنگری و ارزیابی مدیریت فعالیتهای دولتی شد. از آنجا که اختصاص هدفمند اعتبار به فعالیتهای هر سازمان می­تواند ضمن شفاف­سازی نحوه توزیع منابع، امکان پایش عملیاتی و انتظار برای دسترسی به نتایج هزینه­ها را فراهم سازد، استفاده از بودجه­بندی بر مبنای عملکرد گام موثری در افزایش کارایی و اثربخشی اعتبارات خواهد بود.


مفاهیم بودجه­بندی بر مبنای عملکرد

بیشتر پژوهشگران و کارشناسان بودجهبندی دولتی، بر روی این نظر توافق دارند که بودجه­بندی بر مبنای عملکرد به عنوان تخصیص منابع برای دستیابی به هدفها، مقاصد برنامه­ریزی شده و همچنین دستیابی به بعضی از شاخصهای کار، یعنی کارایی و اثربخشی است.

به گفته جان میکسل(John Mikesell)، بودجه­بندی بر مبنای عملکرد در اساس ارتباط داده­ها و درامدها یا هزینه­ها با هدفها و فعالیتهای برنامه­هاست. او می­گوید که بودجه­بندی بر مبنای عملکرد ممکن است طبق روال معمول شامل یکی از عوامل زیر باشد:

  • اطلا‌عات حجم کار،
  • اطلا‌عات تولید(هزینه هر واحد فعالیت)،
  • اطلا‌عات تاثیرگذار (سطح حصول هدفها).

فیلیپ جویس (Philip Joice)  بودجه­بندی بر مبنای عملکرد را به عنوان شبکه ارتباطی کارامد می­شناسد که برای اطمینان از دستیابی به هدفهای بودجه­بندی، منابع را به نتایج پیوند می­دهد.

با توجه به تعاریف ارائه شده می­توان گفت بودجه­بندی  بر مبنای عملکرد بیشتر حول دو محور «ارتباط بودجه با نتایج» و «ارتباط بودجه با شاخصهای عملکرد و ارزیابی» می­چرخد.

بدین ترتیب می­توان گفت که بودجه­بندی بر مبنای عملکرد عبارت است از برنامه سالانه به همراه بودجه سالانه که رابطه میان میزان وجوه تخصیص یافته به هر برنامه و نتایج به دست آمده از آن برنامه را نشان می­دهد. این بدان معنی است که با میزان مشخصی مخارج انجام شده در هر برنامه  باید مجموعه­ای معین از هدفها تامین شود.

با توجه به تعاریف ارائه شده می­توان بودجه­بندی بر مبنای عملکرد را به عنوان فرایندی برای تهیه و تدوین بودجه دانست که با تاکید بر فعالیتها و برنامه­ها و مدیریت عملکرد، این امکان را فراهم می­سازد که تصمیم برای تخصیص یا عدم تخصیص اعتبارات تا حدودی براساس کارایی و اثربخشی خدمات ارائه شده صورت بگیرد.

 

وظایف و ویژگیهای بودجه­بندی بر مبنای عملکرد

فرایند بودجه­بندی سه نوع متفاوت از وظایف را برعهده دارد؛ وظایف برنامه­ریزی، مدیریتی و کنترل. در بودجه سنتی فقط وظیفه کنترلی وجود داشت در حالی که در بودجه­بندی بر مبنای عملکرد، وظیفه مدیریتی و برنامه­ریزی هم بدان اضافه شده و به عبارتی به ستانده نیز توجه شده است. در واقع  بودجه­بندی بر مبنای عملکرد بر دو موضوع تاکید دارد (ورمزیار، 1382):

  • ستانده و ارتباط بین داده و ستانده یا تولید،
  • نتیجه یا رضایت مردم.

در بودجه­بندی وظیفه برنامه­ریزی  بر انتخاب درون برنامه­ای تاکید دارد. وظیفه مدیریتی بر انتخاب فرا برنامه­ای تاکید دارد. وظیفه کنترلی بودجه­بندی بر تحقق هدفها یا سایر محدودیتها در اعتبارات عمومی برای مراقبت از مسئولیت واگذاری از طرف پرداخت­کنندگان مالیات است.

 

هدفهای بودجه­بندی بر مبنای عملکرد

هدف اصلی بودجه­بندی بر مبنای عملکرد، کمک به تصمیمگیری عقلا‌یی درباره تخصیص و تعهد منابع دولت براساس پیامدهای سنجشپذیر است. می­توان هدفهای بودجه­بندی برمبنای عملکرد را به صورت زیر بیان کرد (قادری،1382):

  • ارائه مبنای صحیح برای تصمیمگیری در مورد  تخصیص منابع،
  • تعیین نتایج  سنجش پذیر و مورد انتظار از یک تخصیص بودجه خاص،
  • تمرکز فرایند تصمیمگیری روی مهمترین مسائل و چالشهایی که دستگاه با آن روبروست،
  • ایجاد ارتباط میان بودجه و نتایج عملکرد برنامه،
  • پربار ساختن خدمات دریافتی یا همان مدیریت کیفیت جامع،
  • ارائه مشوقهایی برای مدیریت عملکرد بر مبنای بهبود مستمر،
  • ارائه مبنایی برای پاسخگویی بیشتر در ازای استفاده از منابع کشور،
  • امکان نظارت موثر بر اجرای عملیات،
  • بهبود روابط با مردم از طریق انتشار اطلا‌عات صریح و روشن درباره برنامه­های عمومی.

در این مقاله کوشش می­شود که تاثیر بودجه­بندی بر مبنای عملکرد بر مسئولیت پاسخگویی دولت و عملکرد آن مورد بررسی واقع شود. این دو مورد به عنوان هدفهای بودجه­بندی بر مبنای عملکرد در بالا‌ ذکر شده است.

 

بودجه­بندی بر مبنای عملکرد و مسئولیت پاسخگویی دولت

در کشورهای پیشرفته، مسئولیت پاسخگویی، جایگاه ویژهای در چارچوب نظری حسابداری و گزارشگری مالی دولتها پیدا کرده و به اصیلترین عامل ارزیابی و مقایسه نظامهای حسابداری و گزارشگری مالی دولتها بدل شده است. در ارزیابی و مقایسه نظامهای حسابداری و گزارشگری مالی دولتی، ظرفیت مسئولیت پاسخگویی نقش اساسی ایفا می­کند و مطلوبیت سودمندی نظامهای حسابداری دولتی در گرو قابلیتهای این گونه نظامهای اطلا‌عاتی در تهیه اطلا‌عات سودمند و درخور استفاده برای ادای مسئولیت پاسخگویی دولتها از یک سو و تهیه اطلا‌عات برای ارزیابی این مسئولیتها توسط شهروندان از سوی دیگر است. مفهوم مسئولیت پاسخگویی می­تواند به عنوان معیاری اساسی در ارزیابی قابلیتهای نظام حسابداری و گزارشگری مالی دولت مورد استفاده قرار گیرد (باباجانی، 1379).

 بیانیه شماره 34 هیئت استانداردهای حسابداری دولتی امریکا بیشتر بر معیار اندازه­گیری جریان منابع اقتصادی تاکید دارد. این معیار اندازه­گیری با هدف اطمینان یافتن از میزان کارایی، اثربخشی و صرفه­جویی ناشی از مصرف منابع اقتصادی، تعیین بهای تمام شده کالاها‌ و خدمات و افزایش سطح مسئولیت پاسخگویی عملیاتی، در سیستمهای حسابداری مالی مورد استفاده قرار می­گیرد. وظیفه اصلی این  سیستمها، تهیه اطلا‌عات شفاف در مورد چگونگی مصرف منابع اقتصادی و اندازهگیری میزان دستیابی به هدفهای تعیین شده در قالب میزان تولید و عرضه کالاها‌ و خدمات و ارزیابی اثربخشی کالاها  و خدمات تولید و عرضه شده است.‌ اهمیت استفاده از این نوع معیارهای اندازه­گیری در سیستمهای حسابداری زمانی آشکار می­شود که دولتها اقدام به تهیه و تنظیم بودجه بر مبنای عملکرد می­کنند (باباجانی،1382) .

در پژوهشهای انجام شده توسط جوردن و هاکبارتِ (Jordan&Hackbart,2005)، میزان اهمیت مسئولیت پاسخگویی و همچنین تحقق مناسب آن با اجرای سیستم بودجه­بندی بر مبنای عملکرد نشان داده می­شود. پژوهشگران یاد شده برای گردآوری داده­های لا‌زم از پرسشنامه استفاده کردند. این پرسشنامه­ها برای کارشناسان بودجه در ایالتهای امریکا ارسال شد. این مطالعه بر دو نتیجه مهم  تاکید داشت:   

  • هدف دولت از استقرار سیستم بودجه­بندی بر مبنای عملکرد چیست؟
  • بینشها در مورد راهبرد و رویکردهای مربوط به اجرای سیستم بودجه­بندی بر مبنای عملکرد به چه صورت است؟

پاسخ­دهندگان، هدفهای دولت از اجرای سیستم بودجه­بندی بر مبنای عملکرد را به­صورت زیر بیان کردند. بیشترین نمره به بهبود مسئولیت پاسخگویی برنامه­ای(31/2) و کمترین نمره به تغییرات در سیاستهای ایالتی داده شده است (جدول 1) .

               

سپس این پژوهشگران  به بررسی موفقیت دستیابی به هدفهای استقرار سیستم بودجه­بندی بر مبنای عملکرد پرداختند و نمره­های موفقیت برای هر کدام از هدفها به صورت میانگین استفاده شد. موفقیت به صورت رتبه­ای شامل رتبه­های خیلی موفق، موفق، به طور متوسط موفق و ناموفق مورد بررسی قرار گرفت و ارزش هر کدام از آنها به ترتیب 1،2،3 و 4 بود و یا به عبارتی هر پاسخ  خیلی موفق ضریب 4 به خود می­گرفت.

در این حالت هم میزان موفقیت در دستیابی به هدف بهبود پاسخگویی برنامه­ای بالاترین نمره را داشت و کمترین نمره به هدف تغییر در تخصیص بودجه مربوط می­شد(جدول 2).

در ادامه، پژوهشگران یادشده به بررسی موفقیت نسبی بودجه­بندی بر مبنای عملکرد در ارتباط میان وظایف و برنامه­ها پرداختند و به این نتیجه رسیدند که فعالیتهای مربوط به آموزش در بیشترین مرتبه هستند.

همچنین در بررسیهای مربوط به بودجه­بندی بر مبنای عملکرد به عنوان ابزاری برای پاسخگویی، به این نتیجه رسیدند  199 مورد از 21 مورد پاسخ­دهنده) که اندازه­گیری عملکرد باعث بهبود مسئولیت پاسخگویی نسبت به دستگاههای اجرایی میشود. 15 مورد از پاسخ­دهندگان پذیرفتند که اندازه­گیری عملکرد باعث فراهم کردن مسئولیت پاسخگویی نسبت به شهروندان می­شود. 14 مورد اذعان کردند که اندازه­گیری عملکرد باعث فراهم شدن پاسخگویی مالی می­شود. 13 مورد هم تاکید کردند که اندازه­گیری عملکرد باعث فراهم شدن مسئولیت پاسخگویی نسبت به قانونگذاران می­شود (جدول 3).

 

 

بودجه­بندی بر مبنای عملکرد و تاثیر آن بر عملکرد دولت

یکی از هدفهای سیستم بودجه­بندی بر مبنای عملکرد پربار کردن خدمات دریافتی یا همان مدیریت کیفیت جامع است. مدیریت کیفیت جامع بیشتر بر رضایت مشتریان و مصرف­کنندگان تاکید دارد. در واقع «مدیریت»، همان استفاده بهینه از منابع سازمان برای جلب رضایت مشتری، «کیفیت» میزان پاسخگویی محصولا‌ت و خدمات عرضه شده به نیاز مصرف­کنندگان، «جامع» هماهنگی و همکاری در کل سازمان برای کسب رضایت مصرف­کنندگان است. در این سیستم، پس از تعیین هدفهای عملیاتی به­طور همزمان شاخصها و ابزارهایی را برای مشخص کردن میزان اثربخشی و کارایی اقدامهای انجام شده در حوزه خدمات دریافتی نیز تعیین می­کنند که این عمل خدمات دریافتی را با کیفیت­تر می­سازد.

مدیریت کیفیت جامع و برنامه­های مشابه آن جزو اقدامهای راهبردی و مدیریتی هستند که در این سیستم در همه سطوح بخش دولتی جای گرفته و بر بهره­وری تاکید دارند. در واقع مدیریت کیفیت جامع و سایر برنامه­های مشابه آن بر رضایت مصرف­کنندگان و همکاری کارکنان و گروههای کاری و سنجش عملیات و همچنین بر ساختار انعطاف­پذیر و باز تمرکز دارند. در نتیجه یکی از هدفهای اساسی بودجه­بندی بر مبنای عملکرد، مدیریت کیفیت جامع است (2003Young,).

برای بالا‌بردن کارایی و اثربخشی بودجه­بندی بر مبنای عملکرد باید هدفها و مقاصد برنامه­ها بهطور مناسب توسط برنامه­ریزان و سیاستگذاران تعیین شود. همچنین شاخصهای مناسب که مشخص­کننده  درجه تحقق هدفها با توجه به میزان منابع مصرف شده است، تعیین گردد. از آنجا که مدیران اجرایی، سازوکار اجرایی برنامه­ها را می­شناسند، می­توانند فعالا‌نه به سیاستگذاران در تعریف و بازنگری برنامه­های سالا‌نه سازمان خود یاری رسانند. سیاستگذاران و برنامه­ریزان هم تنها در صورت همکاری نزدیک با سطوح اجرایی، می­توانند از پایبندی مدیران اجرایی به هدفهای تعیین شده مطمئن شوند. بودجه­ریزی برمبنای عملکرد می­تواند از طریق افزایش درک تصمیمگیران از پیوندهای منابع درخواستی و نتایج عملیات مورد نظر، باعث بهبود فعالیتهای دولت شود. در نهایت اجرای بودجه­بندی بر مبنای عملکرد و به تبع آن افزایش عملکرد فعالیتهای دولت مستلزم وجود انگیزه­های مدیریتی و پرسنلی قوی در میان کارکنان، گروههای کاری متخصص، برنامه­های توسعه فعالیتها، اجرای نظام حسابداری تعهدی و تهیه نرم­افزارهای جامع برای محاسبه بهای تمام شده، است.

اطلا‌عات عملکرد، بیشتر مورد استفاده مدیرانی است که مایلند  کارایی عملیاتی برنامه­ها و فرایندهای کاری خود را افزایش دهند. تشویق مدیران به استفاده از بودجه­بندی عملیاتی، مستقیمترین پیوند میان اطلا‌عات عملکرد و افزایش کارایی و کیفیت خدمات است. این رویکرد با استفاده­های منفی از اطلا‌عات عملکرد، از جمله استفاده برای تنبیه و مجازات یا تشویق و پاداش افراد که خطر  قانونگریزی یا سوءاستفاده از سیستم به جای بهبود عملکرد را در پی دارد، متفاوت است.

شاخصهای کارایی، حجم کار، کیفیت خدمات و رضایت مشتریان شاخصهایی است که برای بهبود عملکرد مدیران ارزش زیادی دارد. این شاخصها را می­توان برای تعیین هدفهای عملکرد و طراحی راهبردهایی برای نیل به هدفها، ردگیری عملکرد در طول زمان، مقایسه عملکرد سازمان با عملکرد سازمانهای دیگر و انعقاد قراردادهایی مبنی بر عملکرد میان کارکنان دولت و بخش خصوصی به کار برد.

سیستم بودجه­بندی بر مبنای عملکرد می­تواند از طریق کاهش هزینه­ها و افزایش کیفیت خدمات و همچنین حذف فعالیتهای فاقد ارزش افزوده و افزایش رضایت مصرف­کنندگان بر عملکرد دولت تاثیر بگذارد و باعث افزایش کارایی و اثربخشی فعالیتهای دولتی شود.

 

نتیجه­گیری

بسیاری از کشورهای توسعه یافته و در حال توسعه  در تلا‌شند نظام بودجه­بندی خود را در یک فرایند بهبود یا تغییر به نظامی عملکرد محور یا عملیاتی که در آن ارتباط بین اعتبارات بودجه­ای و عملکرد دستگاههای اجرایی شفاف و مفهوم است، نزدیکتر سازند و از این طریق اطلا‌عاتی معتبر و قابل اطمینان برای تصمیمهای بودجه ای دولت و مجلس فراهم آورند. بودجه­بندی بر مبنای عملکرد با الزام دستگاههای اجرایی به تمرکز بر نتایج برنامهها باعث بهبود اثربخشی، کارایی و پاسخگویی برنامه­های دولت، می­شود. سیستم بودجه­بندی بر مبنای عملکرد از طریق استفاده از مدیریت کیفیت جامع و کاهش هزینه­ها و همچنین افزایش رضایت مصرف­کنندگان باعث بهبود عملکرد دولت شده و در واقع منجر به بهره­برداری اثربخشتر از منابع سازمان خواهد شد و مدیران می­توانند از منابع موجود در راستای دستیابی به هدفهای مورد انتظار تبیین شده در بودجه به طور اثربخشتری بهره­برداری کنند. براساس نتایج تجربی و مشاهدات انجام شده توسط جوردن و هاکبارت، هدف اصلی از استقرار سیستم بودجه­بندی بر مبنای عملکرد، بهبود مسئولیت پاسخگویی برنامه­ای در برابر فرایند بودجه و تخصیص آن است. بودجه­بندی بر مبنای عملکرد، ابزار ارزشمندی برای ایجاد درک بنیادی و اساسی از تلفیق میان منابع به کار گرفته شده و عملکرد ایجاد شده است. در نتیجه مسئولا‌ن برنامه­ها، فرصتی  برای بررسی اثر متقابل درونی میان منابع و نتایج مورد انتظار در دست دارند. این تجربه به شکل مطلوبی مدیریت کلی برنامه­ها را بهبود می­بخشد.

   + مهدی زاده - ۱٠:٢٦ ‎ب.ظ ; دوشنبه ۱۱ شهریور ۱۳۸٧